集体林权制度改革是以“明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的综合性改革，是一项政策性强、涉及面广、工作量大的社会系统工程。我市集体林权制度改革正在积极地、稳步地、有效地全面推进。2011年7月中旬至8月下旬，市林改办调研组相继深入伊金霍洛旗的霍洛镇、札萨克镇、纳林陶亥镇、红庆河镇、苏布尔嘎镇，东胜区的泊江海子镇，准格尔旗的薛家湾镇、布尔陶亥苏木，杭锦旗的锡尼镇，鄂托克旗的乌兰镇，鄂托克前旗的城川镇，乌审旗的嘎鲁图镇，达拉特旗的恩格贝镇等13个镇（苏木），采取召开座谈会、查看林地勘界、翻阅档案等方式，检查、指导、调研了各旗区、镇（苏木、乡）林改工作。现将调研情况报告如下。

　　一、鄂尔多斯市集体森林资源现状

　　鄂尔多斯市林业用地面积为6501万亩，按权属划分，有集体林业用地6017.1万亩，占全市林业用地面积的92.6%，其中集体有林地3296.9万亩，占全市集体林业用地的54.6%；集体宜林地2720.3万亩。在集体林业用地中，有公益林5802.8万亩，商品林214.3万亩。

　　二、鄂尔多斯市集体林权制度改革进展情况

　　此次林改涉及我市50个镇（乡、苏木）、652个村（嘎查）、19.9万户、62.7.8万农牧民。从总体上看，各旗区按照市级动员、旗区直接领导、镇（苏木、乡）组织实施、村社具体操作、部门搞好服务的工作机制积极地稳妥地推进鄂尔多斯市集体林权制度改革工作，取得了阶段性成效。至2011年7月底，鄂尔多斯市已经确权集体林业用地4389.7万亩，确权率为73%；发证面积1445.7万亩，发证55830本、118219宗，发证率为24%；已经拿到林权证的有53345户。

　　按林地种类划分，全市已经确权集体有林地2355.1万亩，确权率为71.4%，发证面积1260.7万亩，核发林权证55269本、117653宗，发证率为38.2%；已经确权集体宜林地2034.6万亩，确权率为74.8%，发证面积185.1万亩，发证561本、566宗，发证率为6.8%。

　　按林业分类经营划分，全市已经确权集体商品林203.4万亩，确权率为94.9%，发证面积197.9万亩，发证7157本、15113宗，发证率为92.3%（其中确权集体商品林有林地82.9万亩，确权率为97.8%，发证面积78.5万亩，发证6751本、14707宗，发证率为92.6%；已经确权集体商品林宜林地120.4万亩，确权率93%，发证面积119.3万亩，发证406本、406宗，发证率为92.1%）；已经确权集体公益林4186.3万亩，确权率为72.1%，发证面积1247.9万亩，发证48673本、103106宗，发证率为21.5%（其中确权集体公益林有林地2272.1万亩，确权率为70.7%，发证面积1182.1万亩，发证48518本、102946宗，发证率为36.8%；已经确权集体公益林宜林地1914.2万亩，确权率为73.9%，发证面积65.8万亩，发证155本、160宗，发证率为2.5%）。

　　按行政区域划分，乌审旗、鄂托克旗、杭锦旗的确权率分别为89.2%、86.4%、84.8%，鄂托克前旗确权率为73.9%，伊金霍洛旗确权率为56.1%，达拉特旗确权率为53.3%（8月15日上报确权率72.3%），东胜区确权率为35.9%，准格尔旗确权率为31.5%，康巴什新区确权率为12.3%。

　　二、 鄂尔多斯市集体林权制度改革主要做法

　　一是成立林改机构，加强组织领导。各旗区按要求都成立了党政一把手任组长的集体林改领导小组，设立了办事机构并抽调工作人员。全市涉及林改的50个镇（苏木、乡）已全部成立了领导机构；在涉及林改的652个村（嘎查）中已成立林改领导小组652个。

　　二是逐级召开动员会，周密部署林改工作。截止目前，各旗区都召开了林改工作会议，传达贯彻落实了《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共内蒙古自治区委员会、内蒙古自治区人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》、《内蒙古自治区集体林权制度改革工作方案》、《中共鄂尔多斯市委员会、鄂尔多斯市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《鄂尔多斯市林地定权发证工作实施方案》，研究谋划林改工作，全市已有50个镇先后召开了林改动员会议，安排部署林改工作。

　　三是进行广泛宣传，开展培训工作。各旗区林业部门都采取多种形式开展林改宣传工作。各旗区充分利用电视、广播宣传林改工作，印发宣传资料59万份，书写标语89条，制作宣传板块48 块，黑板报58 期，编写林改简报189份。此外，积极举办了各类林改培训班，培训林改骨干。市级共举办培训班3次，培训人员408人次；各旗区举办培训班9次，培训旗（区）、镇（苏木、乡）两级林改人员908人次。乌审旗林改办编印了《乌审旗集体林权制度改革资料汇编》，翻印了《集体林权制度改革文件汇编》和《集体林权制度改革100问》，印制了《致广大农牧民集体林权制度改革的一封信》，内容全面，效果挺好。

　　四是深入调查摸底，制定完善方案。在深入调查研究的基础上，7旗2区制定了各自的集体林权制度改革实施方案。另外，50个镇制定工作方案。

　　五是加大督查力度，及时调处矛盾纠纷。市林改领导小组办公室的督导组，按照每月6——7 次的原则对各旗区林改工作进行督导。市林业局也安排各包旗区林业局直属单位领导定期不定期进行林改督导；有些旗区也成立了督导组，对各镇进行督导。截止目前，全市发生的612起林权纠纷已全部得以调处，调处率为100%，确保了全市林改工作的平稳运行。

　　六是树立典型引路，做好示范带动。2009年初，达拉特旗的中和西镇被市、旗两级确定为农区林改试点镇，杭锦旗被确定为牧区林改试点旗，为全市的林改工作的全面开展积累了丰富的经验。同时，杭锦旗、鄂托克旗、准格尔旗的林改软件的成功开发与利用，为林改工作的进行节约了大量的时间，提高了工作效率。

　　三、 鄂尔多斯市林改工作存在的问题

　　全市林改工作虽然取得了一定成效，但在具体工作中存在许多问题，主要表现在以下六个方面：

　　一是认识仍然不到位。个别旗区对林改工作的重要性认识不足，政策不熟悉，措施不得力，工作拖拉，主要表现在对中央“还山于民、还林于民、还权于民、还利于民”的政策理解不透，从地方和部门利益出发，存在与民争利的现象；对以家庭承包为主的主体改革方向认识模糊，存在单靠林业部门搞林改或林业部门大包大揽搞林改的现象。有的旗区没有严格按照市委、市政府《意见》规定的范围来确定旗区的林改范围，存在随意扩大不纳入林改集体林地范围的问题，缺乏严肃性。

　　二是宣传不到位。这次调研发现，好多村民根本不了解林改政策或只知皮毛，说明有的旗区宣传工作不到位，不能原汁原味传达林改精神，对有利的宣传，不利的不宣传，没有营造起林改的浓厚氛围。

　　三是人员落实还不到位。此次调研，发现镇林改工作具体操作技术人员偏少，力量偏弱，有客观方面的原因，也有主观原因。尤其是准格尔旗、伊金霍洛旗所属镇（苏木、乡）的林改工作，靠现有的技术力量难以按期完成任务。

　　四是操作中遇到的具体问题处置难。首先，是“一地两证”问题，即林权证和草原证的矛盾，在处置时政策难以把握，林草矛盾难处理，林业管理部门和草原管理部门工作难协调。此外，农牧民也存在活思想，哪面补偿大，就领哪面的证，甚至有的牧民就林权证、草原证都想领取，重复享受国家补贴。其次，是各旗区集体国家生态重点公益林补偿资金大都没发放，没有真正落实到林权所有者或使用者手上，主要原因是没有好的发放办法，怕引起农牧民的误解，影响了农牧民参加林改的积极性。

　　五是林地纠纷调处难度大。各旗区林权纠纷多、时间跨度大，尤其是农牧民和国有林场之间的界限历史遗留纠纷多，双方各持已见，互不相让，调处难度相当大，随时可能引发社会不稳定事件发生。如达拉特旗的集体林地和鄂尔多斯市造林总场、中和西林场、白土梁林场林地地界纠纷面积竟有170万亩，协商不到一块，没法调处，影响林改勘界确权进度。

　　四、 进一步加快我市集体林权制度改革的建议 。

　　当前全市林改工作已经进入了实质性阶段，各旗区、各相关部门都要把做好林改工作作为向市委、市政府负责，为全市广大农民群众切身利益负责的高度来认识、来看待，这样才能把林改工作抓上去。根据各旗区的汇报和市林改办掌握的情况来看，建议下一阶段抓好以下几个方面的工作：

　　一是抓认识。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，各级领导都对林改工作作出了重要批示，这充分说明林改工作的重要性。针对目前认识还不到位的问题，要从三个层面解决好思想认识问题。一要从领导干部层面出发，各级领导干部，特别是分管领导同志要认真学习、研究、领会中央和自治区、市有关林改工作的一系列方针政策，结合各自实际，真正把工作抓在手上，亲临一线指导，狠抓任务落实。二要从广大群众层面考虑，解决好思想认识问题，农民群众的认识问题决定我们任务完成的成败与否，让群众充分了解林改工作的政策、内容、目标和要求，引导群众积极参与、配合和支持改革。三要从加强、完善镇村林改机构方面提高思想认识，切实改变林业部门单枪匹马搞林改的现状。

　　二是抓宣传。集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后中国农村经营制度的又一重大变革，深化农村牧区改革的又一重要战略举措，涉及面广，事关全局，非常复杂，影响深远。各旗区党委、政府要充分利用各种新闻媒体，通过开辟专栏、专题讲座等形式大力宣传林改政策；乡镇政府要像乌审旗那样印制《致广大农牧民集体林权制度改革的一封信》，深入村、社，通过乡镇集市、村“二委”、党员会议，村民代表会议等方式和途径，原原本本地宣传国务院、内蒙古自治区、鄂尔多斯市、旗区关于集体林改的相关文件和会议精神，营造强势的林改舆论氛围。使广大干部群众明白知晓林改的意义、目的、政策，让农民群众真正成为林改的知情者、拥护者、参与者和决策者。

　　三是抓重点。林改工作的重点就是要根据市政府、旗区出台的《实施方案》，认真制定村、社林改方案。旗区、镇（乡、苏木）两级政府和相关部门要当好林改工作的“教练员”，要组建包镇(乡、苏木)林改督导工作组，镇（苏木、乡）要组建林改包村工作队，进村入户宣传，引导群众严格按照操作程序开展工作。村、社要成立林改领导小组，村、社干部要当好林改工作的“裁判员”，组织本村、本社老干部、老党员、群众代表对属于本村、本社的集体林地进行实地勘查，协商解决村内、社内林权纠纷，彻底摸清家底。广大群众要当好林改工作的“运动员”。包村工作队、村“二委”要积极动员广大群众参与林改，组织召开村民会议或村民代表会议，研究、制定林改方案，经村民会议或村民代表会议三分之二以上的村民或代表表决通过后并组织实施，确保农民平等享有集体林地承包经营权。

　　四是抓难点。首先，要加大林权调纠工作力度。林改的难点之一是如何有效解决和调处林权纠纷。这既是林改工作的难点、关键点，也是我们抓好下个阶段乃至做好整个林改工作的突破点。旗区人民政府要专门成立林权纠纷调处领导小组，及时组织对林权纠纷依法调处，按照属地管理、分级负责的原则，摸清情况，建立台帐，及时组织，妥善调处。各旗区要加强旗区际之间的协商，避免非纠纷问题纠纷化、不要将一般纠纷扩大化或简单上交矛盾，尽量把问题妥善解决在基层，要做到问题和矛盾“旗区与旗区之间不出市，镇与镇之间不出旗区，村与村之间不出镇，社与社之间不出村”。其次，地方公益林现阶段没有补偿，农牧民得不到实惠，就不会积极领取林权证，致使已有的林地有流失的趋势。为此需要尽快出台全市地方集体生态公益林补偿办法和提高生态公益林补助等政策措施，确保生态公益林得到有效保护。第三， 对于“一地两证”问题要按照《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于印发全市林地定权发证工作实施方案的通知》（鄂府办发〔2007〕50号）和《鄂尔多斯市人民政府关于贯彻<内蒙古自治区公益林管理办法>的实施意见》(鄂府发【2009】41号)中的具体规定处理“一地两证”问题。

　　五是抓规范。要严格按照中央和自治区的要求以及市委、市政府下发的《意见》和《方案》的要求，逐级执行操作，逐级培训林改技术骨干。 林改任务比较大的旗区要学习其他省试点县的成功经验，从镇里抽调一批熟悉农村情况，工作责任心强的干部培训后充实到林改工作队伍，保证每个村都有一名工作人员指导协调林改工作。林改工作的内容、程序、方法、结果必须与法律法规相符合，与政策精神相一致，做到一个环节不能少，一个程序不能减。对林改过程产生的各种原始资料造册登记、立卷归档，确保档案的完整、准确与安全，确保有据可查。在一个旗区内要做到格式统一，要求林改进行到什么程度，档案就要跟到什么程度，确保改革工作的质量。

　　六是抓整体进度。首先，要正确处理好林改工作质量和时间的关系，要坚持时间服从质量，确保进度与质量的双效性。如果质量达不到要求，群众不满意，林改就是失败的。当前全市上下要有强烈的时间观念和工作的紧迫感，抓整体进度，坚决防止因为某一个旗区、 某一个镇、甚至某一个村的林改工作任务不能按时完成而拖了全市林改工作后腿的现象，从而打乱全市林改的整体工作部署和工作进程。总的要求是：在确保林改质量的前提下，进一步加大工作力度，加快林改工作进程，确保实现年底完成全市林改勘界确权任务。

　　七是抓指导。要继续加大对林改工作的指导，开展培训工作，加强技术、政策的指导工作，对技术人员相对薄弱、林改面积又较大的旗区、镇，开展技术上的帮扶，确保全市林改进度。

　　八是抓调研。尽快制定出台我市相关配套改革措施。在开展试点先行的基础上，要认真组织开展林权抵押贷款、森林保险等试点和调研工作，制定出台林权抵押贷款、森林保险的具体操作办法，真正让农民看得见林改后的好处和实惠，切实做到还山、还林、还权、还利于民，从而有力地促进林改顺利进行，真正达到“山定权，树定根，人定心”和“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”的目标。

　　当前，各旗区党委和政府要切实提高对集体林权制度改革工作的认识程度，尤其是要主要领导要提高对此项工作的重视程度，把此项工作的具体工作落实好，市林改办督导组将进一步强化对此项工作的督导。同时建议各旗区建立健全林改工作机制，制定明确的工作安排，保障工作进度，加强沟通力度。按照“广泛宣传懂政策、四至勘界心有数、表卡资料理清楚、确权发证有保护”的要求，全力以赴完成各项工作任务，于年底按期圆满完成林改勘界确权工作任务。